Ticiane Moraes Franco[1]
Derick de Mendonça Rocha[2]
Rhael Vasconcelos Dantas[3]
INTRODUÇÃO
O ano de 2025 se avizinha como um marco crucial para o serviço de telefonia fixa no país e, à medida em que os atuais contratos de concessão atingem o seu termo, o tema ganha muito destaque e relevância, sendo que o desfecho desses contratos certamente moldará o serviço de telefonia fixa como conhecemos atualmente. Portanto, compreender a sua evolução histórica e entender o avanço do serviço nos últimos anos é fundamental para se obter uma visão mais crítica e ampla acerca das complexidades subjacentes ao tema.
Nesse contexto, o presente artigo visa a realizar uma breve síntese histórica das transformações do serviço de telefonia fixa no Brasil (atualmente chamado de “serviço telefônico fixo comutado”, ou simplesmente STFC), desde a chegada do primeiro telefone no país, mais precisamente no Rio de Janeiro – ainda no século 19 – até o atual estágio de evolução do serviço.
Para tanto, num primeiro momento, buscou-se introduzir um panorama geral do surgimento da telefonia fixa no país. Na sequência, os fatores que levaram à emergência do monopólio estatal dos serviços de telecomunicação e posterior centralização da prestação do serviço no governo federal decorrente da compra das ações das mais de mil empresas que à época prestavam os serviços de telecomunicações no país, culminando na criação da Empresa Brasileira de Telecomunicações (Embratel) e do Sistema Telebrás.
Ato seguinte, passar-se-á a uma análise da reestruturação do setor ante a precariedade do serviço e consequente necessidade de evolução tecnológica e universalização do acesso, o que importou na edição da Lei Geral das Telecomunicações (Lei nº 9.472/1997), no ano de 1997, na criação da Anatel e na privatização da Telebrás, a partir da flexibilização do modelo brasileiro de telecomunicações, eliminando a exclusividade da concessão para exploração dos serviços a empresas sob controle acionário estatal e introduzindo o regime de competição na prestação desses serviços.
Por fim, abordar-se-á o atual quadro de declínio da telefonia fixa no Brasil, a iminência do fim das atuais concessões, que deve ocorrer até o ano de 2025, quando vencem os atuais contratos, além dos possíveis cenários que se apresentam diante de tal situação.
1. A GÊNESE DA TELEFONIA FIXA NO BRASIL E O INÍCIO DA REGULAÇÃO (1877 – 1962)
Em que pese não ser fato notório, o Brasil foi a segunda nação do mundo a instalar um serviço regular de telefonia[4]. Tal fato se deu principalmente pelo interesse do então imperador D. Pedro II em inovações tecnológicas, que presenciou Graham Bell demonstrar, em 25 de junho de 1876, o funcionamento de sua invenção, o telefone, nos Estados Unidos.
O imperador, no mesmo ano, determinou que empresa Western and Brazilian Telegraph Co., então, a principal concessionária de serviços de telegrafia, instalasse telefones no Palácio Imperial, o que foi realizado em 1877[5]. Em 1879, chegava ao país a primeira central telefônica e, em 1883, o Rio de Janeiro já contava com 5 centrais, cada uma com capacidade de interconectar até mil aparelhos.
O serviço de telefonia foi inicialmente prestado por empreendedores privados, sendo a primeira concessão outorgada a um particular por intermédio do Decreto imperial nº 7.539, de 15 de novembro de 1879, com prazo de 10 anos. Em 1882, passou a ser regulamentada a forma das concessões de telefonia local, fixando-se inicialmente o prazo da concessão em 15 anos e, posteriormente, em 25 anos; ao final do prazo, a infraestrutura construída seria repassada à câmara municipal da localidade atendida.
A primeira empresa de telefonia fixa a operar no país, a Companhia Telefônica do Brasil, foi fundada em 1880 em Boston, nos Estados Unidos, sendo autorizada a operar no país no ano seguinte. No período de transição entre o Império e a República, e até mesmo nos anos iniciais da chamada República Velha, a maior parte das redes de telefonia operadas no país eram de capital estrangeiro.
A Constituição de 1891 transferiu parte da competência para concessão dos serviços de telegrafia e telefonia aos entes estaduais, a qual só foi retomada pelo governo federal em 1917, coexistindo com as outorgas estatais e municipais. Em 1922, os serviços de telegrafia e telefonia via rádio foram introduzidos entre o Rio de Janeiro e Nova Iorque. Em 1924, foi expedido o primeiro regulamento do serviço telefônico, o Decreto nº 16.657, de 5 de novembro de 1924, que aprovava os serviços de radiotelegrafia e de radiotelefonia.
Lins destaca, em seu estudo técnico, a criação da Companhia Telefônica Brasileira (CTB), fundada em 1916 pela canadense Brazilian Traction. A empresa teve rápida expansão no Brasil e, ao ser nacionalizada em 1956, possuía uma base de cerca de 700 mil assinantes. Sua posterior subdivisão entre 1962 e 1973 originou a TELEMIG, a TELEST, a TELESP e a TELERJ.[6]
Na década de 30, surgiram os primeiros postos telefônicos públicos[7], e ocorreu uma expansão no sistema de telefonia, em decorrência da crescente demanda empresarial pelo serviço.
Já no pós-guerra, a Constituição de 1946 previu, em seu art. 5º, XII, que era de competência da União a exploração direta ou por outorga da telefonia de longa distância, permanecendo a telefonia local no âmbito municipal.
2. CENTRALIZAÇÃO ESTATAL DO SERVIÇO: CÓDIGO BRASILEIRO DE TELECOMUNICAÇÕES E SISTEMA TELEBRÁS (1962 – 1995)
As décadas de regulação descentralizada conduziram a um serviço telefônico precário.[8] A definição das tarifas telefônicas era descentralizada aos governos municipais, o que resultou na fixação de tarifas descoladas dos custos do serviço, muitas vezes para atendimento a interesses políticos. No início da década de 1960, ainda na vigência da Constituição de 1946, havia cerca de 1.200 empresas de telefonia no país, a maioria de pequeno e médio porte, “sem nenhuma coordenação entre si e sem compromisso com diretrizes comuns de desenvolvimento e de integração dos sistemas, o que representava grande obstáculo ao bom desempenho do setor”.[9]
Tal cenário, alinhado aos interesses do setor de radiodifusão,[10] motivou a edição da Lei nº 4.417, de 27 de agosto de 1962, que instituiu o Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), o qual seria o texto de referência da regulação das telecomunicações por mais de três décadas, até o advento da Lei Geral das Telecomunicações (LGT) em 1997.
As disposições do CBT relativas à formação de uma infraestrutura pública para a comunicação de longa distância, aliadas à crescente preocupação dos militares com a situação do serviço de telefonia no país, levaram à criação da Embratel em 1965.
Em paralelo, ocorreram diversas modificações legislativas no desenho da regulação do setor de telefonia, dentre as quais destacam-se: (i) a Constituição outorgada em 1967, que estabeleceu, em seu art. 8º, incisos XV e XVII, ser competência da União explorar e legislar sobre os serviços de telecomunicações; (ii) o Decreto-Lei nº 162, de 13 de fevereiro de 1967, que extinguiu o poder concedente de estados e municípios, preservando os contratos vigentes; e (iii) o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que reestruturou a administração federal, criando o Ministério das Comunicações.
Essas alterações normativas conduziram a uma melhora significativa dos serviços interurbanos e internacionais, mas não se traduziram em melhorias dos serviços locais. O governo, então, verificou a necessidade de “
criação de uma entidade pública destinada a planejar e coordenar as telecomunicações de interesse nacional, a obter os recursos financeiros necessários à implantação de sistemas e serviços de telecomunicações e a controlar a aplicação de tais recursos mediante participação acionária nas empresas encarregadas da operação desses sistemas e serviços. Nascia então a ideia de criação da Telebrás”.[11]
Em 1972, por intermédio da Lei nº 5.792, de 11 de julho de 1972, foi criada a holding Telebrás, como parte da reorganização institucional das telecomunicações à época. Nesse contexto, teve início o processo de aquisição dos acervos ou dos controles acionários pelo Governo Federal das quase mil companhias telefônicas existentes. Elas foram reorganizadas em 27 operadoras estaduais que, juntamente com a operadora de longa distância Embratel, formaram o denominado Sistema Telebrás.
Nos anos 70, para além da aquisição das companhias telefônicas existentes, a Telebrás criou o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD), que desenvolvera, nos anos seguintes,[12]
Soluções que seriam amplamente adotadas pelo Sistema Telebrás, entre as quais as centrais CPA da família Trópico, telefones públicos de cartão indutivo, fibras óticas e equipamentos associados (…). Além disso, o CPqD engajou-se em extensa atividade de consultoria técnica e de elaboração de normas e recomendações para o grupo, conhecidas como ‘Práticas Telebrás’.[13]
Já nos anos 80, a Telebrás consolidou a incorporação das companhias telefônicas, restando apenas quatro empresas de serviços telefônicos que não foram incorporadas (as mesmas que existiam durante a desestatização).[14] O período foi marcado também pela hiperinflação e indexação de preços, o que resultou na consequente queda de investimentos no setor, devido ao controle tarifário abusivo que impunha tarifas reajustadas abaixo da inflação.
O desinvestimento resultou no congestionamento tanto da telefonia local quanto da telefonia de longa distância, levando à prestação de um serviço falho e pouco democrático. Por exemplo, em 1989, a cada 100 ligações discadas, apenas 41 eram completadas ao destinatário.[15] Ao final do ciclo da estatização da telefonia fixa, o quadro estava configurado da seguinte forma, como exposto pelo Tribunal de Contas da União (TCU):
53. No ano de 1995, 95% da planta de telefonia era dividida entre a Embratel, que prestava serviços de telefonia de longa distância nacional e internacional, e a Telebras, holding que também controlava as empresas públicas regionais que prestavam serviços de telefonia fixa e móvel por todo o Brasil, compondo o chamado Sistema Telebras. Os 5% restantes estavam distribuídos entre a empresa privada Companhia Telefônica Brasil Central (CTBC), do grupo Algar, e as estatais CRT, do governo do Rio Grande do Sul, Sercomtel, da Prefeitura de Londrina, e Ceterp, da Prefeitura de Ribeirão Preto. (Grifamos.)
Diante desse cenário, surgiu a necessidade de se adotarem medidas que possibilitassem a evolução do serviço, resultando em várias ações que, anos depois, levariam à universalização do serviço e à abertura do mercado de telefonia fixa à competição.
3. NECESSIDADE DE MODERNIZAÇÃO: PRIVATIZAÇÃO E ABERTURA DO MERCADO (1995 – 2001)
As transformações no setor das telecomunicações no mundo ocorridas nos anos 90 decorreram de três vetores, inter-relacionados: (i) globalização da economia; (ii) evolução tecnológica; e (iii) velocidade das mudanças no mercado e nas necessidades dos consumidores, aliadas à falta de recursos para novos investimentos.[16]
No Brasil, a Emenda Constitucional nº 8, de 15 de agosto de 1995, alterou o inc. XI do art. 21 da Constituição Federal de 1988, permitindo que as empresas privadas fossem autorizadas a operar serviços de telecomunicações sob concessão.[17]
Antes da EC nº 8/95, os serviços públicos de telecomunicações (CBT, art. 6º, alínea ‘a’) deveriam ser explorados diretamente pela União, ou mediante concessão a empresas sob controle acionário estatal (CR/88, art. 21, XI). Por outro lado, os serviços limitados, de radiodifusão, de radioamador e os especiais (CBT, art. 6º, alíneas ‘c’, ‘d’, ‘e’ e ‘f’), poderiam ser explorados diretamente pela União, ou mediante autorização, concessão ou permissão, que poderia ser outorgada a empresas privadas (CR/88, art. 21, XII).
A alteração do texto constitucional inaugurou outra fase no desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, que teve um significativo avanço com a quebra do monopólio estatal e a abertura do setor ao investimento privado[18], possibilitando a edição da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), que, além de criar a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), ainda dispõe de forma específica sobre a organização dos serviços de telecomunicações no país.
Quanto ao regime jurídico, a LGT classificou os serviços em público e privado, submetidos a níveis de regulação distintos (art. 63). A lei consignou que cada modalidade de serviço poderia ser prestada de forma exclusiva em cada um dos regimes ou, de forma concomitante, em ambos. No caso do STFC, a LGT definiu, de antemão, a obrigatoriedade de ser prestado em regime público (art. 64, parágrafo único, revogado pela Lei nº 13.879/2019), considerando a sua relevância à época. A classificação dos serviços em regime público leva em consideração sua essencialidade, além do espaço de atuação sempre predeterminado por lei.[19]
Nos termos da LGT, a prestação dos serviços no regime público deve ocorrer mediante concessão ou permissão, por prazo determinado, remunerando-se a prestadora pela cobrança de tarifas dos usuários. A prestadora deve respeitar as obrigações de universalização e continuidade do serviço. Já o serviço prestado no regime privado deve ocorrer mediante autorização, com preço livre, e possui base nos princípios constitucionais da atividade econômica.[20]
A fim de regulamentar os dispositivos da LGT, foram inicialmente expedidos pelo Poder Executivo dois atos normativos: (i) o Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado no Regime Público (PGO 1), (Decreto nº 2.534, de 2 de abril de 1998), que define o STFC como o serviço de telecomunicações a ser prestado nos regimes público e privado (art. 1º); e (ii) o Plano Geral de Metas para Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado prestado no Regime Público (PGMU), (Decreto n° 2.592, de 15 de maio de 1998), que fixava as metas de universalização que deveriam ser cumpridas pelas concessionárias do STFC.
Após, houve a desestatização e privatização[21] do Sistema Telebrás,[22] a assinatura dos atuais contratos de concessão em 1998[23] e estabeleceu-se, por meio do PGO 1, um duopólio na prestação do STFC, que vigorou até 31 de dezembro de 2001, permitindo, dessa forma, que a competição com as concessionárias fosse introduzida de forma gradual. Assim, até essa data, cada concessionária competia apenas com uma prestadora em regime privado, chamada “empresa-espelho”. A partir do dia 1º de janeiro de 2002, deixou de existir qualquer limite ao número de prestadoras de STFC nas regiões do PGO.[24]
Os contratos de concessão atuais possuíram, inicialmente, termo final fixado para o dia 31 de dezembro de 2005 (art. 207, § 1°, da LGT), tendo sido prorrogados por mais vinte anos, passando o vencimento para o dia 31 de dezembro de 2025.
4. DO ÁPICE AO DECLÍNIO DA TELEFONIA FIXA NO BRASIL
No ano de 1998, havia uma considerável demanda não atendida para o serviço de telefonia fixa residencial e os usuários enfrentavam longos períodos de espera para a instalação de novas linhas. Além da demanda reprimida e da baixa qualidade do serviço, a maior concentração de linhas telefônicas estava nas zonas urbanas das grandes cidades, sendo utilizadas principalmente pelas classes sociais A e B, devido aos custos elevados.[25]
Para mudar essa realidade, o Governo Federal estabeleceu metas ambiciosas por meio do PGMU e do Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ).[26] Para cumprir tais metas, as concessionárias do STFC tiveram que realizar pesados investimentos em um curto espaço de tempo, que deveriam ser posteriormente recuperados por meio de tarifas cobradas dos usuários.
Portanto, no período entre 1998 e 2014, houve um notável incremento do STFC,[27] tendo o país vivenciado uma transformação profunda na sua infraestrutura de telecomunicações, impulsionada pelos investimentos realizados pelas concessionárias privadas. Houve uma expansão considerável das redes de telefonia fixa, e também uma democratização do acesso aos serviços telefônicos, que atingiu o seu ápice em 2014, ano em que o serviço de Longa Distância Internacional (LDI) em regime público foi colocado em regime de liberdade tarifária, diante da existência de ampla e efetiva competição.[28]
A partir desse ano, entretanto, começou o declínio do serviço. No contexto das telecomunicações, a ampliação da cobertura dos serviços de telefonia móvel e os avanços tecnológicos que permitiram a transmissão de voz pela internet (como WhatsApp e Skype) tornaram a telefonia fixa consideravelmente menos atrativa para os usuários, que passaram a substituir o telefone fixo pelo móvel e pela internet na comunicação interpessoal.[29]
Como resultado, o uso do telefone fixo diminuiu significativamente em comparação aos primeiros anos da concessão. Essa redução na atratividade, impactou (e continua impactando) diretamente a receita gerada com a prestação desse serviço, reduzindo a base de usuários e até mesmo o número de empresas, após sucessivas aquisições e fusões.
Além desses fatores, que contribuíram para o declínio do STFC, houve uma série de eventos específicos ao serviço prestado em regime público que impactaram o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e não receberam a devida atenção pelo Poder Concedente, de modo que impactaram a relação entre o ônus e a remuneração das concessionárias. Essa situação levou as atuais concessionárias a instaurar processos de arbitragem em face da Anatel, todos perante a Câmara de Comércio Internacional (CCI).[30]
Cada concessionária tem pleitos específicos que, além do equilíbrio econômico-financeiro das concessões, discutem, ainda, outros aspectos relativos aos contratos, como o direito à sustentabilidade das concessões, a indenização dos ativos não amortizados ao longo da vigência contratual (bens reversíveis), e os saldos das desonerações dos decretos do PGMU pelo Poder Concedente.
5. IMINENTE FIM DAS ATUAIS CONCESSÕES E POSSÍVEIS DESDOBRAMENTOS PARA O FUTURO DA TELEFONIA FIXA
Face a iminência do fim dos atuais contratos de concessão, cujo termo contratual, como visto acima, está previsto para 31 de dezembro de 2025, há muitas incertezas à frente, de modo que trataremos de algumas possibilidades que já estão sendo discutidas e que por certo impactarão o futuro da telefonia fixa como conhecemos.
Ciente dos problemas das concessões de STFC, em 2019, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 13.879/2019, que alterou a LGT para prever, em especial, (i) a possibilidade de as atuais concessionárias do STFC adaptarem os seus instrumentos de concessão para autorização, passando a prestar os serviços de telefonia fixa em regime privado, sem intervenção e regulação das tarifas pela União (art. 144-A),[31] bem como para (ii) possibilitar nova prorrogação dos atuais instrumentos contratuais (art. 99).[32]
Diante disso, atualmente, se discutem, ao menos, os seguintes cenários possíveis para o futuro das concessões, os quais podem comportar variações, inclusive uma possível combinação entre eles, em razão do interesse público e desdobramentos das discussões em curso, são eles: (i) a extinção dos contratos pela vigência, com a assunção do serviço em regime público pela União; (ii) ou com a assunção por um novo concessionário, em virtude do resultado da licitação para outorga a novo concessionário; (iii) a adaptação dos atuais contratos do STFC em regime público (concessão) para o regime privado (autorização); e (iv) a prorrogação das atuais concessões. Quaisquer cenários podem vir a ocorrer com relativa redução das atuais obrigações e revisão do PGO para delimitar as áreas do serviço em regime público.
Há quem defenda, ainda, que deveria ser eliminada a prestação do STFC no regime público, por Decreto do Executivo, nos termos do art. 18, da LGT,[33] o que entendemos algo equivocado, uma vez que, na presente data, os estudos de que se tem conhecimento demonstram que, em algumas áreas do país, o STFC ainda é o único meio (ou, pelo menos, um meio essencial) para a comunicação da população.
Abaixo, cuidaremos de traçar uma breve síntese dos cenários (i) a (iv), que ainda devem sofrer variações, especialmente porque pendem muitas indefinições que podem influenciar em sua consolidação.
O primeiro é a extinção dos contratos pela vigência, ao final de 2025,[34] ocasião em que os direitos e deveres relativos à prestação do serviço são devolvidos à União (art. 112 da LGT),[35] juntamente com a posse dos bens reversíveis (art. 102 da LGT).[36]
O segundo cenário deriva diretamente do primeiro, pois com a extinção das atuais concessões, abre-se espaço para uma nova licitação para a outorga do STFC em regime público, ou, ainda, para a assunção do serviço pelo Estado.[37] Nesse contexto, a Anatel já iniciou neste ano de 2023 os procedimentos para a elaboração de Edital de Licitação para outorga de novas concessões do STFC, tendo aprovado, em 3 de agosto de 2023, as minutas do Edital[38] submetendo-as à Consulta Pública.[39]
A proposta de Edital aprovada impõe como objetivo outorgar a concessão do STFC, na modalidade local, apenas nas áreas consideradas sem competição adequada conforme o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012.[40] Em síntese, prevê obrigações mais leves e prazos menores que os contratos atuais, pautando-se nas seguintes premissas: (i) contratos de 5 anos, prorrogáveis por igual período; (ii) nova divisão geográfica no PGO; (iii) possibilidade de incluir recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) para execução dos investimentos de universalização. A proposta de Edital não impõe óbices à participação das atuais concessionárias em eventual licitação.
O terceiro cenário é a adaptação das atuais outorgas para o regime de autorização possibilitada pela mencionada Lei nº 13.879/2019, cujos contornos foram desenhados, inicialmente, pelo Decreto nº 10.402, de 17 de junho de 2020, e, na sequência, pelo Regulamento de Adaptação das Concessões do Serviço Telefônico Fixo Comutado, aprovado pela Resolução nº 741, de 8 de fevereiro de 2021, da Anatel.[41]
Para a adaptação, a legislação previu a observância de alguns requisitos conforme incisos do art. 144-A, da LGT, dentre os quais se destaca a assunção pela concessionária de compromissos de investimentos, a serem implementados com a conversão do chamado “valor econômico associado à adaptação” (art. 144-B), cujos critérios de cálculo foram estabelecidos pelo Regulamento de Adaptação.[42]
O Conselho Diretor da Anatel aprovou para cada concessionária do STFC o respectivo valor econômico associado à adaptação, por meio do Acórdão nº 162/2023, publicado em 25 de julho de 2023, após acolher determinações e recomendações emanadas pelo TCU por meio do Acórdão nº 516/2023.
Contudo, contra o referido Acórdão foram apresentados pedidos de reconsideração pelas concessionárias, tendo a Agência acolhido os pedidos de efeito suspensivo, em 15 de agosto de 2023, o que suspendeu a contagem do prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias para a apresentação de eventual pedido de adaptação pelas concessionárias, nos termos do art. 3º do Regulamento de Adaptação.
Cada um dos pedidos de consideração possui particularidades; contudo, pode-se afirmar que o núcleo central recai sobre inconsistências na metodologia de cálculo adotada pela Agência. É importante frisar que eventual provimento dos pedidos de reconsideração pode impactar os valores econômicos associados à adaptação.
O quarto cenário é a eventual prorrogação da concessão, com fulcro na atual redação do caput do art. 99 da LGT, dada pela Lei nº 13.879/2019,[43] que permitiu que as concessões sejam prorrogáveis por iguais períodos, sem limitação, desde que o interesse seja expresso com antecedência de 30 (trinta) meses do enceramento do contrato.
Nesse ponto, vale dizer que as concessionárias já manifestaram em maio de 2023interesse expresso na prorrogação. No entanto, pode haver desistência que, se ocorrer após eventual deferimento pela Anatel, importará em multa à concessionária.
Até o momento, não houve, ainda, uma definição da Agência sobre como se dará tal prorrogação (escopo e condições), nem mesmo como será realizada a avaliação do cumprimento das obrigações assumidas desde a celebração do contrato pela concessionária.
Como se pode perceber, ainda há muitas indefinições e incertezas, em cada um dos cenários, o que é reconhecido também pela Anatel, como se percebe do seguinte trecho do voto do conselheiro Moisés Moreira, prolatado no âmbito do processo administrativo que versa sobre a adaptação:
5.111. Conforme se demonstrou nesta Análise, as concessões de STFC encontra-se em momento de muitas incertezas, haja vista que as prestadoras têm algumas possibilidades à sua frente. Embora seja certo que os contratos de concessão atualmente vigentes encerram-se em 31 de dezembro de 2025, é possível que algumas operadoras pleiteiem a prorrogação de seus contratos, ou optem por adaptar suas outorgas ao regime privado, no modelo previsto pela recente alteração promovida à LGT, ou mesmo deixem encerrar seus contratos e não se interessem mais em prestar o STFC. Podemos, ainda, ver uma combinação destas opções entre as prestadoras, cenário no qual teríamos uma variedade enorme de formas de prestar o STFC. (Grifamos.)
Ademais, para se encerrarem os atuais contratos e dar um novo passo rumo ao futuro da telefonia fixa no Brasil, há, ainda, questões que precisam ser equacionadas e que impactam diretamente na atual conjuntura, como o pedido em curso de solução consensual de controvérsia, fundado na Instrução Normativa nº 91,[44] tendo por objeto a resolução das contendas relacionadas aos contratos de concessão da Oi S/A, que embora se trate de algo específico dessa empresa, pode trazer desdobramentos para as demais concessionárias, bem como as atuais arbitragens instauradas pelas concessionárias, em trâmite na CCI.
Em meio aos desdobramentos desses cenários, há muitas outras questões que ainda podem surgir e que deverão ser equacionadas pelo Poder Público e atuais concessionárias até final de 2025.
Embora as concessionárias não sejam as únicas prestadoras de STFC, estudos da Anatel indicam que há dependência de parcela da sociedade aos serviços em regime público e que a ampla difusão dos serviços de telecomunicações para todas as localidades brasileiras poderia demorar ainda aproximadamente 10 anos, talvez menos, sendo essa a razão pela qual a minuta de Consulta Pública do Edital da futura licitação considerou a vigência do contrato de concessão como de 5 anos, prorrogáveis por mais 5 anos, já indicando que o serviço em regime público deve continuar existindo por alguns anos, mesmo que em áreas específicas, a princípio aquelas sem competição adequada conforme o PGMC[45].
CONCLUSÃO
O Brasil foi um dos vanguardistas na importação dos primeiros telefones fixos e no estabelecimento de um serviço de telefonia fixa. A despeito disso, nos primeiros anos, especialmente no início do século XX, constatou-se que o serviço era objeto de pouca regulação, sendo marcado pela pulverização de empresas de telefonia com abrangência local, que forneciam um serviço precário e pouco eficiente, adjetivos esses que também podem ser atribuídos à telefonia de longa distância.
Tal cenário conduziu à necessidade de centralizar a operação e de aprimorar a regulação do sistema de telefonia fixa, especialmente, como dito, ante a precariedade do serviço, decorrente, em grande medida, da descentralização da prestação. A centralização, por sua vez, veio com a estatização, feita após a edição do CBT, com a criação da Embratel e da Telebrás, seguida da aquisição das mais de 1.000 empresas prestadoras de serviços de telefonia e consolidação do sistema Telebrás.
Com o advento da década de 80, houve uma massiva depressão dos investimentos no setor de telefonia fixa, o que culminou na queda de qualidade do serviço, que não atendia padrões mínimos de qualidade, havendo, ainda, uma grande demanda reprimida pelo serviço, pouco universalizado.
Restou evidente, portanto, que seria necessário encerrar esse ciclo e iniciar um novo, de abertura do mercado, o que foi possível graças à Emenda Constitucional nº 8/1995 e ao advento da LGT, que desempenhou importante papel não só na abertura do mercado de telefonia, mas, também, na regulação do STFC, atribuída a Anatel.
O início da privatização trouxe uma grande injeção de investimentos ao STFC, e as concessionárias alcançaram o objetivo de universalizar o serviço, que, atingiu seu ápice no ano de 2014, sendo que, desde então, por diversos fatores, está ocorrendo o franco declínio da telefonia fixa. Hoje, pouco se usa o telefone fixo, que foi substituído pelo móvel e pela internet na comunicação interpessoal, sendo que o serviço não possui mais a preferência dos usuários.
Com a proximidade do término dos contratos de concessão, em 31 de dezembro de 2025, os principais atores envolvidos na prestação do STFC (Anatel e concessionárias) já estão antevendo e discutindo os cenários possíveis decorrentes, a fim de adotar as medidas necessárias. Cada cenário possui peculiaridades e desafios, havendo, ainda, diversos fatores externos e consequências que podem impactar na escolha deles.
A definição do futuro dos atuais contratos de concessão do STFC se apresenta como um desafio crítico para o setor de telecomunicações do país, que desempenha um papel fundamental na garantia da conectividade e no desenvolvimento das comunicações.
A modelagem desses contratos definirá as bases para a prestação dos serviços de telefonia fixa nos próximos anos, pois embora a quantidade de usuários das concessionárias de STFC esteja decrescendo anualmente, demonstrando a baixa atratividade do serviço, elas ainda prestam serviços essenciais para muitos brasileiros. Portanto, o futuro desses contratos traz implicações diretas na organização do setor, que podem influenciar o crescimento econômico, a inclusão digital e a competitividade. É fundamental que esses contratos sejam cuidadosamente encerrados e que o futuro do STFC em regime público seja planejado para atender às necessidades em constante mudança da sociedade.
[1] Mestre em Direito Empresarial pela Faculdade de Direito Milton Campos. Executive LL.M em Direito Empresarial no CEU Law School. Pós-graduada em Regulação de Telecomunicações pela Universidade de Brasília (UNB). Pós-graduada em Direito Empresarial pela Universidade Federal de Uberlândia (UFU). MBA em Gestão Empresarial pela Universidade Federal de Uberlândia (UFU).
[2] Mestre em Direito e Ciências Jurídicas pela Universidade de Lisboa com grau reconhecido pela Universidade de São Paulo (USP). Pós-graduado em Corporate Governance pela Universidade de Lisboa.
[3] Graduado em Direito pela Universidade de Brasília (UNB).
[4] LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da Legislação de Telecomunicações no Brasil. Brasília: Senado Federal, 2017. p. 6.
[5] Ibid., p. 6.
[6] LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da Legislação de Telecomunicações no Brasil. Brasília: Senado Federal, 2017. p. 11.
[7] Ibid., p. 14.
[8] “Ligações para outra cidade demandavam um agendamento prévio com horas ou dias de antecedência. Além disso, a instabilidade econômica e a inflação crescente a partir do governo JK eram desincentivos ao investimento em infraestrutura e, com isso, a capacidade de expansão de assinantes havia estancado. As tarifas do serviço estavam achatadas, em um caso típico de oportunismo regulatório”. (Ibid., p. 19).
[9] BRASIL. Ministério das Comunicações. Exposição de Motivos n° 231/MC: Projeto de Lei – Lei Geral das Telecomunicações. Brasília, DF: Ministério das Comunicações, 1996. Disponível em: https://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=331. Acesso em: 20 nov. 2023.
[10] Lins nos ensina que apesar de a pressão política pela criação do CTB ter advindo do setor de radiodifusão, a motivação técnica nasceu das preocupações com a situação do setor de telefonia.
[11] LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da Legislação de Telecomunicações no Brasil. Brasília: Senado Federal, 2017. p. 4.
[12] Ibid., p. 30.
[13] Nessa época a regulamentação dos serviços era elaborada pela Telebrás ou pela própria prestadora do serviço.
[14] Dessas, três eram pertencentes ao Estado (CRT, CETERP e Sercomtel) e uma à iniciativa privada (CTBC).
[15] “Os sintomas do congestionamento eram as taxas de falha do serviço. Vianna (1993: 102) registra que, em 1989, de cada 100 ligações telefônicas locais em São Paulo, 14 não conseguiam o tom de discagem em três segundos. De cada 100 ligações discadas, 41 não eram completadas na primeira tentativa. Em 1990, com o retorno a uma política de investimentos, os indicadores começaram a melhorar, mas permaneceram em níveis inaceitáveis para os padrões internacionais” (LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da Legislação de Telecomunicações no Brasil. Brasília: Senado Federal, 2017. p. 33).
[16] BRASIL. Ministério das Comunicações. Exposição de Motivos n° 231/MC: Projeto de Lei – Lei Geral das Telecomunicações. Brasília, DF: Ministério das Comunicações, 1996.
[17] CF/88 (com a redação dada pela EC 8/1995): “Art. 21. Compete à União: (…) XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;”.
[18] GRECO, Rodrigo Azevedo; FRANCO, Ticiane Moraes. Comentários à Lei geral de telecomunicações: Lei Federal nº 9.472, de 16 de julho de 1997. Scotts Valley, CA: CreateSpace, 2015. p. 38.
[19] ARANHA, Márcio Iorio. Direito das Telecomunicações: histórico normativo e conceitos fundamentais. Scotts Valley, CA: CreateSpace, 2013. p. 176.
[20] Apesar disso, alguns preços são regulados em prol da promoção da competição e da diversidade dos serviços.
[21] O site do BNDES disponibiliza informações sobre a privatização do Sistema Telebrás. Disponível em: https://shorturl.at/gjmG0.
[22] Em 29 de julho de 1998, foi realizada a privatização do Sistema Telebrás, o qual para o STFC foi dividido em 3 grandes empresas regionais (TELE NORTE LESTE, TELE CENTRO SUL E TELESP) e 1 empresa nacional (EMBRATEL). Àquelas caberiam os serviços locais e interurbanos intraestaduais e interestadual dentro das respectivas áreas de concessão definidas pelo PGO, enquanto à EMBRATEL caberia a exploração dos serviços intraestaduais, interestaduais e internacionais em todo o território, gerando, assim, um potencial de competição com limites nos serviços intraestaduais e interestaduais. (Ibid, 2013, p. 36-37).
[23] O art. 66 do ADCT manteve as concessões de serviços públicos de telecomunicações que estavam em vigor quando da promulgação da CR/88, nos termos da lei. A Lei 8.367/1991 regulamentou esse artigo do ADTC estabelecendo que as concessões de serviços públicos de telecomunicações, em vigor quando da promulgação da CR/88, e que não estivessem abrangidas pelo inciso XI do art. 21 da CR/88, seriam mantidas por um prazo de 8 anos, contados da data da publicação da lei, prazo este que poderia ainda ser prorrogado.
[24] GRECO, Rodrigo Azevedo; FRANCO, Ticiane Moraes. Comentários à Lei geral de telecomunicações: Lei Federal nº 9.472, de 16 de julho de 1997. Scotts Valley, CA: CreateSpace, 2015.p. 244.
[25] Existiam apenas 20 milhões de acessos fixos em serviço no país, com uma densidade de 12,4 acessos em serviço por 100 habitantes e penetração domiciliar de apenas 32%. Metade dos Estados da Federação possuía no máximo 10 acessos de telefonia fixa para cada 100 habitantes, com exceção do Distrito Federal, cuja densidade telefônica era superior a 30. São Paulo e Rio de Janeiro tinham 20 e 19 acessos por 100 habitantes. Sobre a realidade do período, confira-se o painel de dados da Anatel: https://shorturl.at/agwNQ.
[26] BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Resolução CD/ANATEL nº 30 de 29 de junho de 1998. Brasília, DF: Anatel, [2023]. Disponível em: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=96395. Acesso em: 20 nov. 2023.
[27] Ao analisarmos os indicadores referentes aos primeiros anos da abertura do mercado, verificamos esse pungente aumento. A exemplo, temos que, entre os anos de 1998 e 2005: (i) o número de acessos individuais cresceu de 20 milhões a 39,8 milhões; (ii) a quantidade de Telefones de Uso Público – TUPs no país cresceu, de 1,24 milhões a 2,15 milhões; e, (iii) além disso, a densidade de acessos cresceu de 12,4 a cada 100 habitantes, para 21,5 a cada 100 habitantes. (BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Painel de Dados de Acessos da Telefonia Fixa. Brasília, DF: Anatel, [2023]. Disponível em: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/acessos/telefonia-fixa. Acesso em: 20 nov. 2023).
[28] O Número de “Acessos Fixo em Serviço” foi de mais de 44 milhões em 2014, caindo a pouco mais de 26 milhões em 2023. (Ibid).
[29] A essa conclusão chegou um estudo conduzido pelo Ministério das Comunicações e pela ANATEL em 2016 a respeito do serviço de telefonia fixa, conforme consta do Relatório Final do Grupo de Trabalho intitulado “Alternativas para revisão do modelo de prestação de serviços de telecomunicações”. (BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Alternativas para revisão do modelo de prestação de serviços e telecomunicações. Relatório final do grupo de trabalho entre ministério das comunicações e a Anatel. Brasília, DF: Anatel, [2023]. Disponível em: http://www.participa.br/articles/public/0039/1769/relatorio-gt-revisao-do-modelo-web-2.pdf. Acesso em: 20 nov. 2023).
[30] JULIÃO, Henrique. Arbitragens se tornam protagonistas em telecom e devem dominar 2023. Teletime, 27 out. 2023. Disponível em: https://teletime.com.br/27/10/2022/arbitragens-se-tornam-protagonistas-em-telecom-e-devem-dominar-2023/. Acesso em: 20 nov. 2023.
[31] Art. 144-A.A Agência poderá autorizar, mediante solicitação da concessionária, a adaptação do instrumento de concessão para autorização, condicionada à observância dos seguintes requisitos:
[32]Art. 99. O prazo máximo da concessão será de 20 (vinte) anos, prorrogável por iguais períodos, sendo necessário que a concessionária tenha cumprido as condições da concessão e as obrigações já assumidas e manifeste expresso interesse na prorrogação, pelo menos, 30 (trinta) meses antes de sua expiração.
[33] Art. 18. Cabe ao Poder Executivo, observadas as disposições desta Lei, por meio de decreto:
I – instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado;
II – aprovar o plano geral de outorgas de serviço prestado no regime público;
[34] Com fundamento no Capítulo III dos contratos de concessão, que trata dos prazos de vigência.
[35] Art. 112, Parágrafo único. A extinção devolve à União os direitos e deveres relativos à prestação do serviço.
[36] Art. 102. A extinção da concessão transmitirá automaticamente à União a posse dos bens reversíveis.
[37] Nos termos do art. 48 da LGT, a concessão é conferida a título oneroso e, nos termos do art. 88, deve ser outorgada mediante licitação, observado o disposto nos arts. 83 e seguintes da LGT.
[38] BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Acórdão nº 165, de 08 de agosto de 2023. Relator: Conselheiro Moisés Queiroz Moreira, 3 ago. 2023. Disponível em: https://bit.ly/3QLkzzL. Acesso em: 21 nov. 2023.
[39] BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Consulta Pública nº 43. Brasília, DF: Anatel, [2023]. Disponível em: https://apps.anatel.gov.br/ParticipaAnatel/VisualizarTextoConsulta.aspx?TelaDeOrigem=2&ConsultaId=10155. Acesso em: 21 nov. 2023.
[40] BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012. Brasília, DF: Anatel, [2023]. Disponível em: https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/2012/425-resolucao-600. Acesso em: 21 nov. 2023.
[41] BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Resolução nº 741, de 08 de fevereiro de 2021. Brasília, DF: Anatel, [2023]. Disponível em: https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/2021/1509-resolucao-741. Acesso em: 21 nov. 2023.
[42] Conforme dispõe o Regulamento de Adaptação, o Valor Econômico deve ser revertido em compromissos de investimento e seu montante representa a diferença entre o valor esperado com a exploração do serviço adaptado em regime de autorização e o valor esperado em regime de concessão, nos termos do art. 144-B, § 1º, da LGT, devendo ser observados, ainda, os critérios contidos no art. 12, como as desonerações contratuais, do PGMU e do ônus da reversibilidade.
[43] Art. 99. O prazo máximo da concessão será de 20 (vinte) anos, prorrogável por iguais períodos, sendo necessário que a concessionária tenha cumprido as condições da concessão e as obrigações já assumidas e manifeste expresso interesse na prorrogação, pelo menos, 30 (trinta) meses antes de sua expiração.
[44] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa TCU nº 91, de 22 de dezembro de 2022. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, n. 22, p. 41, 31 jan. 2023. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=31/01/2023&jornal=515&pagina=41. Acesso em: 21 nov. 2023.
[45] BRASIL. Agência Nacional de Telecomunicações. Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012. Brasília, DF: Anatel, [2023].
